Propone el autor, especialista en descentralización, numerosas consideraciones de gran importancia a la hora de pensar en el financiamiento de las competencias de las autonomías departamental, municipal e indígena

Propone el autor, especialista en descentralización, numerosas consideraciones de gran importancia a la hora de pensar en el financiamiento de las competencias de las autonomías departamental, municipal e indígena Iván Finot Pabón Lo definido en la Constitución Política del Estado, y los resultados de los referendos realizados el 6 de diciembre de 2009, hacen que territorialmente Bolivia hoy se configure enteramente como un Estado integrado por un “nivel central” y autonomías departamentales, municipales e indígenas, no subordinadas entre sí y con competencias claramente definidas según se trate de uno de estos tres tipos de autonomías. A ellas se suman las autonomías regionales: en la misma fecha un referendo ha determinado que la provincia tarijeña del Chaco se configure como tal. Sus competencias, sin embargo, no están asignadas en la Constitución, pues según la misma le corresponderán las que, siendo ahora departamentales, le sean transferidas por la Asamblea Departamental de Tarija (que será elegida en abril). En el presente artículo (que será publicado en dos partes) nos referiremos a las autonomías cuyas competencias ya están definidas, es decir, a las departamentales, municipales e indígenas. Un primer problema se refiere a ámbitos: ¿cómo ejercerán idénticas competencias autonomías cuyos ámbitos son diferentes según características demográficas y territoriales, considerando entre estas últimas superficie, aspectos naturales, físicos y económicos? Un segundo tema a tratar será: ¿cómo deberá financiarse el ejercicio de estas competencias tomando en cuenta tanto estas diferencias territoriales como el igual derecho de todos los bolivianos a los bienes y servicios que el Estado, incluidas las autonomías, les provee? Desde ya es necesario aclarar que, en el caso boliviano, el concepto “autonomía” se refiere exclusivamente a los gobiernos subnacionales. En nuestro caso, “autonomías” es sinónimo de “gobiernos autónomos”, situación similar a la de Brasil, que constitucionalmente está conformado por estados y municipios igualmente autónomos, y diferente a la de España, donde los municipios están subordinados a las autonomías regionales. Competencias y facultades El concepto de competencia comprende al menos dos aspectos, materia (sobre qué), y facultades (qué puede hacer cada autonomía sobre la materia asignada). Cuando la Constitución define sólo materias –por ejemplo “turismo”– deja a la legislación la tarea de asignar facultades específicas a cada autonomía, según la jurisdicción territorial de cada una de ellas. Estas facultades específicas deben corresponder con ámbitos técnicos particulares de cada sector. A la Ley Marco de Autonomías le corresponde definir los principios y lineamientos sobre los que debe realizarse esta asignación de facultades específicas. ¿Cómo hacerlo dadas las grandes diferencias territoriales –incluidas demográficas y de superficie– que existen entre circunscripciones departamentales y, sobre todo, locales? Aún sin considerar otros aspectos territoriales ¿deben hacer lo mismo autonomías municipales que comprenden más de 500 000.habitantes dentro de superficies relativamente reducidas que autonomías municipales o indígenas con reducida población y extensa superficie? Obviamente no, tales facultades específicas deben ser definidas en función de los ámbitos técnicos propios de cada sector. En algunos casos tales ámbitos corresponderán con bastante precisión a una circunscripción político administrativa, pero en otros no, y en estas situaciones lo más conveniente será que los municipios y autonomías indígenas correspondientes a determinado ámbito técnico se mancomunen. Estas mancomunidades deberían ser de carácter público y la Ley Marco debería prever qué facultades, correspondientes a ámbitos más amplios que a un municipio o autonomía indígena individualmente considerada, sólo serán asignadas previa mancomunización de las autonomías comprendidas en dicho ámbito técnico. Y, contrario sensu, sería un error asignar facultades similares a municipios o autonomías indígenas según rangos de población. Las facultades deben ser asignadas a cada autonomía –o mancomunidad de ellas– en función, se reitera, de los respectivos ámbitos técnicos de cada sector. Nuevos sistemas de financiamiento ¿Cómo debería financiarse el ejercicio de las facultades así asignadas? Desde ya, la instauración del sistema de autonomías requiere –y es una gran oportunidad para hacerlo– transformar los sistemas de financiamiento de las actuales “prefecturas” y municipios, e incluir a las autonomías indígenas. En artículos anteriores (La Razón 9 y 19/02/2010) hemos postulado que, a fin de cumplir con lo señalado en la actual Constitución en materia de derechos sociales, es imprescindible diferenciar entre servicios en los que el Estado debe garantizar a todos un mismo mínimo de provisión (bienes sociales), de aquellos otros bienes y servicios donde lo más conveniente es que sus cuantías sean decididas libremente en cada autonomía (a los que hemos denominado “bienes territoriales”). Por ejemplo, así como el Estado en su conjunto debe garantizar gratuitamente a cada boliviano un mínimo de salud y educación, independientemente de su lugar de residencia, en el caso de la infraestructura de transportes, lo más conveniente será que el mix terrestre-fluvial-aéreo correspondiente a cada ámbito subnacional sea decidido autónomamente, en función de estrategias de desarrollo definidas también autónomamente, según las características propias de cada territorio. Es más, a fin de propiciar la eficiencia pública y el control social, sería altamente conveniente que el gasto en bienes territoriales, en general, fuera definido simultáneamente con decisiones sobre los aportes (impuestos, contribuciones especiales y tasas) con que los respectivos habitantes contribuirán a dicho gasto, a través de presupuestos participativos. Los actuales sistemas de transferencias, entonces, deberían ser transformados en sistemas de dos tipos, unos, de transferencias condicionadas, destinados a garantizar a todo boliviano mínimos de bienes sociales, tales como servicios de educación, salud y agua potable y electricidad de consumo doméstico, y otros, de transferencias de libre disponibilidad, orientados a apoyar las iniciativas y esfuerzos subnacionales para encarar su desarrollo territorial sobre la base de sus propios aportes más transferencias de libre disponibilidad. Para que los habitantes puedan realizar aportes a las autonomías departamentales sería indispensable que el nivel central cediera a éstas alguna de sus actuales bases impositivas y, por otro lado, para medir adecuadamente los aportes de los habitantes a sus autonomías locales, habría que incluir entre las contribuciones en estos ámbitos a las contribuciones comunitarias (contribuciones en especie, materiales y aún dinero que tradicionalmente los habitantes realizan a la provisión de bienes públicos). Debería haber, entonces, al menos tres sistemas de transferencias de libre disponibilidad, orientados a los tres tipos de autonomías (departamentales, municipales e indígenas) cuyo denominador común sería lograr que a igual aporte –medido en relación a los respectivos ingresos medios– corresponda igual nivel equivalente de gasto territorial por habitante, con una ligera ventaja a favor de las autonomías –sobre todo indígenas– donde se esté explotando recursos naturales no renovables. “Equivalente” significaría gasto ponderado indirectamente por inversiones por habitante ya realizadas y densidad poblacional. Con estas transferencias se premiaría en mayor medida no solamente los aportes de los habitantes de menores ingresos sino a los de aquellas circunscripciones donde tradicionalmente no se invirtió y que tienen menor densidad demográfica. .